成立背景

1907年6月30日，兩廣總督岑春煊給北京上了一道奏折，建議朝廷“盡快設(shè)立資政院以其為上議院之基礎(chǔ)，并以都察院代國會，以各省咨議局代議院”?，其中對于咨議局的設(shè)置職能，他認為“省城咨議局即各省之總議院”。岑春煊所設(shè)計的地方咨議局基本上屬于地方行政長官——督撫控制的政策咨詢機構(gòu)，但他首次提出了“省設(shè)咨議局”的主張，把民間輿論通過制度化的、合法化的、代議制的方式納入到制度中來，不但直接影響了此后咨議局的建立，也直接影響了清政府的系列相關(guān)政改決策。

1907年10月19日，清政府下詔，決定在各省設(shè)立咨議局，并籌建資政院。從這份中央文件規(guī)定的咨議局性質(zhì)、地位、作用及議員條件等內(nèi)容來看，咨議局也并不是權(quán)力機構(gòu)，而是一個“采取輿論之所”，所起的作用限制在“指陳通省利弊”、“籌計地方治安”、“為資政院儲材之階”(為準國會機構(gòu)資政院進行議員基礎(chǔ)和會議實踐準備)范圍，但在上諭中，也說明了這種設(shè)置的必要性及最終的改革目標：“立憲政體，取決公論，中國上、下議院未能成立，亟宜設(shè)資政院，以立議院基礎(chǔ)。派溥論、孫家鼐為資政院總裁，妥擬院章……促各省速設(shè)諮議局，慎選公正明達官紳，由各屬合格紳民，公舉賢能為議員。”（《清末籌備立憲檔案史料》，第667頁。）

1908年，由于兩年多來革命暴力活動不斷被鎮(zhèn)壓，革命黨人的活動暫時沉寂下來。朝野立憲派人士充分利用了這個機會，向政府進一步擺明自己的政治立場，表示愿意繼續(xù)與當局合作，但是需要滿足他們進一步提出的政治條件，藉以緩解社會矛盾。

1908年7月22日，清政府批準頒布了憲政編查館（清政府為推行“預(yù)備立憲”而設(shè)置的專門機構(gòu)。1907年由考察政治館改制而成，直接隸屬于軍機處）擬制的《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》。《各省咨議局章程》所規(guī)定的內(nèi)容，與此前岑春煊的設(shè)想及1907年清政府命設(shè)咨議局的諭旨并不完全相同。新章程賦予咨議局的權(quán)力擴大了許多，有議決興革地方大政，監(jiān)督地方財政和監(jiān)督行政之權(quán)。這些職權(quán)已與正統(tǒng)憲政國家的地方議會已非常接近。但同時，咨議局的權(quán)力還要受到督撫的監(jiān)督，但咨議局畢竟可以參與各項政策的議決。

在成立之前，地方團體推舉善講之士到各處宣講選舉的重要意義，“告以選舉之權(quán)利不可放棄，而對于有財產(chǎn)者更須明白解釋，切不可使其誤會派捐，致生疑阻。”亦使國人知曉：“選舉權(quán)者，權(quán)利也，非義務(wù)也。蓋士民多一選舉權(quán)，即多一權(quán)利?！保ā哆x舉權(quán)》，《時報》，1908年11月5日）

浙江咨議局籌辦所在一篇白話演說稿中，清楚地說明了財產(chǎn)權(quán)與咨議局選舉的利害關(guān)系：“叫有財產(chǎn)的人舉出議員，到省城咨議局里面議事，自然代你們有財產(chǎn)的人計算利益，從前苛派勒捐的事，就可不至再有了?！边@樣的宣傳，有利于讓選民了解、參與現(xiàn)代政治的運行規(guī)則，慎重行使選舉權(quán)，有助于在整個社會中營造“富思想”、“精判斷”、“通法政”、“熟情弊”、“厚信用”的風氣。

1909年10月14日，全國21省(新疆除外)咨議局同時開會舉行選舉。新疆在給朝廷的奏議中提出本省條件實在有限，無法展開選舉，要求延期緩辦。各省咨議局的建立標志著中國地方民主化進程得以在制度上正式開啟。

在開會選舉過程中，成員們也在爭取新的權(quán)利。各省咨議局獲到了立法議案權(quán)，還可以對外提出保護主權(quán)議案，這使得咨議局的立法機關(guān)和權(quán)力機關(guān)性質(zhì)更加濃厚，而不是被官府牢牢控制、隸屬于其的咨詢機關(guān)。

咨議局在運行過程中，多數(shù)議員在涉及國家尊嚴和主權(quán)問題上，都能夠采取嚴正的愛國主義立場，表現(xiàn)了對民族利益的高度關(guān)注。福建的《禁售土地與外人》、廣東的《中葡劃界議案》、湖北的《請奏取消鐵路借款草約歸還商辦以保利權(quán)案》、山東的《保存山東利權(quán)二則案》等議案都是為了保衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)不被外國人侵占而制定的。

機構(gòu)簡介

1908年出臺的《咨議局章程》

（1）議決本省應(yīng)興應(yīng)革事項

（2）議決本省財政預(yù)算與決算、公債

（3）制定、修改本省單行法規(guī)、章程

（4）接受本省民眾建議、陳情

（5）對本省行政機構(gòu)實施有限的監(jiān)察權(quán)。諮議局行使職責，始終處于督撫的監(jiān)督控制之下，不具西方憲政體制中地方議會的性質(zhì)，又受到地方行政權(quán)力的多種干預(yù)，實際上諮議局不能行使依法應(yīng)享有的權(quán)力。

清末制定的關(guān)于省級議事機構(gòu)咨議局的組織權(quán)限和活動原則的法規(guī)。該法規(guī)公布于光緒三十四年六月二十四日(1908年7月22日)，共12章62條。其主要內(nèi)容有：

①規(guī)定咨議局的宗旨?！蹲勺h局章程》規(guī)定：“咨議局為各省采取輿論之地，以指陳通省利病，籌計地方治安為宗旨?！边@一宗旨說明，咨議局是具有地方議會形式的機構(gòu)。

②規(guī)定選舉人與被選舉人的資格?！蹲勺h局章程》雖然規(guī)定咨議局議員由各州縣選舉產(chǎn)生，但對選舉人和被選舉人的資格作出了性別、年齡、財產(chǎn)、學(xué)歷、職業(yè)等各方面的限制，從而使選舉權(quán)和被選舉權(quán)只能為地主、官僚和資產(chǎn)階級上層人士所享有，廣大勞動人民和婦女被排斥在外。

③規(guī)定咨議局的組織和職權(quán)。《咨議局章程》規(guī)定：各省設(shè)咨議局議員若干人(各省數(shù)額不等)，從中選出十分之二作為本省咨議局常駐議員；各省咨議局設(shè)議長一人，總理全咨議局事務(wù)，設(shè)副議長二人，協(xié)理全咨議局事物；咨議局有權(quán)議決本省應(yīng)興應(yīng)革事件、預(yù)算、決算、稅法、公債，有權(quán)選舉資政院議員。

④規(guī)定各省督撫同咨議局的關(guān)系?！蹲勺h局章程》規(guī)定：各省都撫對“咨議局之議案有裁奪施行之權(quán)”，對咨議局有監(jiān)督、勒令停會和奏請解散之權(quán)”，但“本省都撫如有侵奪咨議局權(quán)限或違背法律等事，咨議局得呈請資政院該辦?！?/p>

選民情況

5000元資本以下者無選舉權(quán)與被選舉權(quán)

啟動一場選舉的首要之務(wù)，即確定哪些人具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，哪些人沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。1909年咨議局議員選舉的選民資格法律規(guī)范，依據(jù)的是上年制定的《咨議局章程》。按照章程規(guī)定，有下列資格之一者，擁有選舉咨議局議員的權(quán)利，即可以成為選民：

1、曾在本省地方辦理學(xué)務(wù)及其他公益事務(wù)滿三年以上著有成績者；2、曾在本國或外國中學(xué)堂及與中學(xué)堂同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)的有文憑者；2、有舉貢生元以上之出身者；4、曾任實缺職官文七品武五品以上未被參革者；5、在本省地方有五千元以上之營業(yè)資本或不動產(chǎn)者；6、非本省籍男子年滿25歲，寄居在本省滿l0年以上，在寄居地方有一萬元以上之營業(yè)資本或不動產(chǎn)者。

咨議局議員的候選人，必須是具備上述條件之一且年滿30歲的男性。

有下列情形之一者，則不得享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)：

1、品行悖謬，營私武斷者(指宗旨歧邪，于犯名教及訟棍土豪而言)；2、曾處監(jiān)禁以上刑罰者；營業(yè)不正當；3、失財產(chǎn)上之信用，被人控實，尚未清結(jié)者；4、吸食鴉片者；有心疾者(指有瘋狂癡呆等疾，精神已異常人者)；5、身家不清白者(指娼優(yōu)隸卒等賤業(yè)之人)；6、不識文義者。

按照這一章程，女性及無社會地位的窮人是沒有選舉與被選舉資格的。這誠然是巨大的缺陷。但考慮到時代背景——即便是在西方，女性與窮人的選舉與被選舉權(quán)，也是經(jīng)歷了漫長的斗爭，才爭取來的——自也不應(yīng)過分苛求照搬日本選舉章程的清廷。

但“五千元以上之營業(yè)資本或不動產(chǎn)”這條紅線，畢竟將絕大多數(shù)的底層民眾的選舉權(quán)與被選舉權(quán)剝奪掉了。這種剝奪，既受到了西方當日民權(quán)政治在財產(chǎn)上的種種限制的影響，也與朝廷刻意重造“紳階層”為統(tǒng)治基礎(chǔ)的用意有關(guān)——維系傳統(tǒng)帝制中國穩(wěn)定的，是“紳心”而不是“民心”。朝廷對選舉權(quán)與被選舉權(quán)條件的種種規(guī)定，處處透漏著對“紳”的照顧和拉攏——“需辦理學(xué)務(wù)三年以上者”，照顧的是“學(xué)紳”；“辦理其他公益事務(wù)三年以上，有舉貢生員以上出身或曾任實缺職官文七品、武五品以上者”，照顧的是“士紳”；“在本地方有五千元以上的營業(yè)資本或不動產(chǎn)者”，照顧的是“商紳”；“在本國或外國中學(xué)堂及與中學(xué)堂同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)的有文憑者”，照顧的是“新知識分子”……

綜而言之，朝廷雖然在九年預(yù)備立憲的進程設(shè)計中，多次提及“民眾”，但這份《咨議局章程》，卻很顯然，僅僅旨在重塑“朝廷”與“紳”的親密關(guān)系。這也正是晚清立憲運動最致命的所在——按照憲政理念，朝廷應(yīng)該放棄以“紳階層”為統(tǒng)治基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而以全體國民為統(tǒng)治基礎(chǔ)；“咨議局”選舉旨在鍛煉國民參政議政的能力，具體操作過程中卻又被強大的歷史慣性拖著走，妄圖重塑“紳階層”為統(tǒng)治基礎(chǔ)。最后，其言與其行背道而馳。

平均不到總?cè)丝诘?.4%

章程出來之后，各省陸續(xù)開始做選民資格調(diào)查。調(diào)查的結(jié)果，各省選民與各省人口之間的比例，如下圖所示，可謂相當之低：

各省選民與人口比例（引自張朋園《中國民主政治的困境：1909-1949——晚清以來歷屆議會選舉述論》）

廣東咨議局舊址

廣東諮議局成立的第一年，議員們在為地方興利除弊、彈劾官吏、審核政府參政收支等方面，積極參政，提議案，論改革。但當一個涉及政府財政收入和部分議員個人利益的禁賭議案被抬上桌面時，清政府設(shè)置諮議局的虛偽性便暴露出來。事實上，僅僅活動了兩年，廣東咨議局便陷入癱瘓狀態(tài)。清政府成立咨議局的初衷，只是為了鞏固封建統(tǒng)治，因此對諮議局的職權(quán)范圍有所鉗制。表面上，規(guī)定諮議局可以議決本省“應(yīng)興應(yīng)革”、“預(yù)決算”、“稅法及公債”、“義務(wù)之增加”、“權(quán)利之存廢”、“單行章程細則之增刪修改”、“公斷和解自治會之爭議”、“收受陳請建議”等11件事項，但是卻把各項議事主持、采納和裁奪權(quán)歸在督撫。造成諮議局實際上的有名無實，它只是在清政府地方行政長官嚴密監(jiān)控下的點綴門面的機關(guān)。辛亥革命后，隨著清政府的覆亡，諮議局的活動退出了歷史舞臺。諮議局舊址位于中山三路廣州起義烈士陵園內(nèi)。現(xiàn)僅存主樓及石橋、荷花池。

諮議局的整體結(jié)構(gòu)很別致，3500平方米的規(guī)模，主樓是一座兩層高的仿古羅馬式的白色議會大樓，頂著一個半球形的大屋頂，門前有8條敦實的羅馬柱環(huán)列。本來，在主樓的東西兩側(cè)，還有稍矮一些的附樓兩座，只可惜后來被毀，只有孤零零的主樓留存至今。諮議局的建筑方位為坐北向南，自南至北有中式大門（已毀），石砌荷池拱橋，主樓仿西方古羅馬式的議會大樓形式，主樓兩層，前圓后方，大廳屋頂為半球形，大門口入口在1948年改建為羅馬式的4條大圓柱，氣勢軒昂。

評價

在給朝廷的奏折里，憲政編查館如此解釋咨議局的身份和作用：

“諮議局之設(shè)，

為地方自治與中央集權(quán)之樞紐

所謂民權(quán)者，不過言之權(quán)而非行之權(quán)也。議政之權(quán)雖在議院，而行政之權(quán)仍在政府。

、

按朝廷的理解，所謂“民權(quán)”，不過是允許部分“民眾”針對朝政發(fā)牢騷而已，至于朝政做什么，怎么做，仍然要“中央集權(quán)”，仍然必須是朝廷說了算。在朝廷眼里，“議院”，與帝制時代的“御史臺”沒什么區(qū)別；“議員”，與帝制時代的“御史”也沒什么區(qū)別。所以，咨議局可以代表“民意”，但必須代表朝廷能夠控制的“民意”；所以，才會有“五千元資本”的選民資格紅線，才會有選民比例不足人口總數(shù)的0.4%。

朝廷希望維系帝制專權(quán)，不想改變政體，所以憲政編查館的奏折里屢屢拿“普魯士、日本憲法”作例證；各省咨議局精英們所希望的，卻是實實在在的虛君立憲，譬如，山西咨議局議長梁善濟在本省咨議局開幕詞中，“對

英國的議會政治