歷史發(fā)展

清朝入關(guān)之后，議政王大臣會議權(quán)力仍然非常大。同時在內(nèi)閣大臣中，南方與北方士大夫的黨派之爭仍然延續(xù)，黨爭與滿洲貴族內(nèi)部矛盾糾纏在一起。為了加強(qiáng)皇權(quán)，康熙帝于康熙十六年（1677年）設(shè)立南書房，康熙帝在翰林等官員中，“擇詞臣才品兼優(yōu)者”入值，稱“南書房行走”。入值者主要陪伴皇帝賦詩撰文，寫字作畫，有時還秉承皇帝的意旨起草詔令，“撰述諭旨”。由于南書房“非崇班貴檁、上所親信者不得入”，所以它完全是由皇帝嚴(yán)密控制的一個核心機(jī)要機(jī)構(gòu)，隨時承旨出詔行令，這使南書房“權(quán)勢日崇”。

南書房地位的提高，是康熙帝削弱議政王大臣會議權(quán)力，同時將外朝內(nèi)閣的某些職能移歸內(nèi)廷，實施高度集權(quán)的重要步驟?？滴醯塾H政以后，朝廷的權(quán)力一則受議政王大臣會議的限制，國家大事需經(jīng)過議政王大臣會議，而這些滿洲王公貴族地位較高，有時與皇帝意見發(fā)生矛盾，皇帝也不得不收回成命；二則內(nèi)閣在名義上仍是國家最高政務(wù)機(jī)構(gòu)，控制著外朝的權(quán)力，康熙帝為了把國家大權(quán)嚴(yán)密地控制在自己手中，決定以南書房為核心，逐步形成權(quán)力中心。

設(shè)立軍機(jī)處的雍正帝

雍正朝的軍機(jī)大臣，不過是傳旨辦事，對制定政策起的作用不大。雍正帝創(chuàng)立軍機(jī)處，把它和奏折制度相結(jié)合，即以朱批諭旨答復(fù)臣下奏折，召見軍機(jī)大臣授以政事機(jī)宜，天下庶務(wù)總歸他一人處理。

雍正十三年（1735年）雍正帝駕崩，乾隆帝繼位，十月，罷軍機(jī)處，改設(shè)“總理事務(wù)處”。但不久又因?qū)嶋H需要而于乾隆二年（1737年）十一月將軍機(jī)處重新恢復(fù)，并在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增大了權(quán)力。軍機(jī)處重建之后，乾隆帝擴(kuò)大了軍機(jī)大臣人數(shù)，任命鄂爾泰、張廷玉、訥親、海望、納延泰、班第等六人為軍機(jī)大臣，軍機(jī)章京也由原來的十人擴(kuò)充至十六人，滿漢各半。此后，隨著其權(quán)力的加大和處理事務(wù)的增多，人數(shù)相應(yīng)又有所增加。在對人員編制不斷充實的同時，軍機(jī)處處理事務(wù)也日益增多，權(quán)力愈加擴(kuò)大，各項制度也不斷趨于健全。

乾隆帝

軍機(jī)處唯一的一次尾大不掉，是在和珅擔(dān)任領(lǐng)班時期。和珅掌權(quán)后，身兼軍機(jī)大臣和御前大臣，打破了制衡的框架，要求“凡有奏折令具副本關(guān)會軍機(jī)處”。如此以來，在制度設(shè)計上，就令軍機(jī)處的地位大大提高，不僅參與決策，還實際掌控了信息渠道，皇帝被操縱的風(fēng)險大大增加。

嘉慶帝在翦除和珅后，立即廢除此條。此外，嘉慶帝還多次刻意地挫壓朝臣中尊崇軍機(jī)處的風(fēng)氣，并否決了一位官員提出的在奏折內(nèi)將軍機(jī)處抬寫以示尊重的建議。嘉慶帝對于軍機(jī)處的一連串打壓，主要是基于對和珅專權(quán)的撥亂反正，他本人對于軍機(jī)處的作用并不否定。在嘉慶時期，軍機(jī)處被提高到了“平章軍國重事”的宰輔地位。并且在制度的多方約束下，軍機(jī)處的確在成為一只有力的臂膀的同時，并不傷及政權(quán)肌體。

道光帝時期，各處發(fā)往軍機(jī)處的奏折必須先經(jīng)皇帝之手之后，軍機(jī)大臣才能閱覽。道光三十年（1850年）咸豐帝繼承帝位后，奕訢被封為恭親王。不久他又進(jìn)入軍機(jī)處，咸豐帝又命他在內(nèi)廷行走。咸豐十一年（1861年）成立總理各國事務(wù)衙門后，軍機(jī)處之決策權(quán)漸移。

晚清重要的軍機(jī)大臣恭親王奕?

光緒十年（1884年），中法戰(zhàn)爭失利，奕訢受到“言路交章論劾”。慈禧太后乘機(jī)將奕訢等軍機(jī)大臣全體罷黜，把他及其勢力從軍機(jī)處和總理衙門全部清洗出去。更換了醇親王奕譞、禮親王世鐸、慶親王奕劻等管理軍機(jī)處，史稱“甲申易樞”。奕劻、奕譞、世鐸的行政能力遠(yuǎn)不如奕訢，但是對慈禧太后惟命是從。所以，“甲申易樞”后，慈禧太后的權(quán)勢進(jìn)一步擴(kuò)大，軍機(jī)處也變?yōu)榇褥蠼y(tǒng)治的工具。

宣統(tǒng)二年（1910年）九月，各省代表在資政院會議上提出要求頒布憲法、組織內(nèi)閣、開設(shè)議院等要求，而且奉天的代表要求第二年就召開國會，并認(rèn)為軍機(jī)大臣責(zé)任不明，要求設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣。

宣統(tǒng)三年（1911年）五月八日，清政府在立憲派國會請愿運(yùn)動的壓力下，實行所謂“責(zé)任內(nèi)閣制”。下令裁撤舊設(shè)內(nèi)閣及軍機(jī)處，成立由十三名國務(wù)大臣組成的新內(nèi)閣，自此實行了180余年的軍機(jī)處被廢除。^[1]

主要職能

軍機(jī)處初設(shè)時，所掌僅限軍務(wù)?！肚迨犯濉ぼ姍C(jī)大臣年表序》說：“初只承廟謨商戎略而已?！钡院笫聶?quán)逐漸擴(kuò)大，軍國大計，罔不總攬。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不於內(nèi)閣而於軍機(jī)處。其具體職掌有如下幾方面：

軍機(jī)處內(nèi)景

二、辦理皇帝交議的大政，凡遇重要政事，皇帝不能裁決的，或交軍機(jī)處議奏，或密議，或交軍機(jī)處會同關(guān)系衙門議奏。如大學(xué)士史貽直未入軍機(jī)處，然在統(tǒng)一新疆戰(zhàn)爭中，乾隆每每與其商議，史載“公（史貽直）在政府，時從容承召對，移晷乃出，而公謹(jǐn)慎周詳，雖子弟不得與聞。”特交的，由軍機(jī)處查議其可否，密擬辦法上奏；會同議奏的，或由軍機(jī)處主稿，或由所會衙門主稿，臨時酌定。

三、某些重大案件，皇帝特交軍機(jī)大臣審理擬定，或由軍機(jī)大臣會同三法司審擬。軍機(jī)大臣可在軍機(jī)處提訊，也可使用刑訊。應(yīng)刑訊時，選用內(nèi)務(wù)府公所或于步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門進(jìn)行。凡秋審案件，軍機(jī)大臣也參預(yù)。

四、重要文武官員之任免及各部尚書、侍郎、各省總督、巡撫、以至道、府、學(xué)政、關(guān)差、鹽政以及駐防將軍、都統(tǒng)、駐各邊疆地區(qū)之領(lǐng)隊大臣、辦事大臣等官員的補(bǔ)放，均由軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)開列應(yīng)補(bǔ)人員名單，交皇帝選擇任用。遇科考，也由軍機(jī)大臣開列主考、總裁名單，奏請皇帝選用。復(fù)試或殿試，軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)核對試卷、檢查筆跡或任命閱卷官。

五、考查行軍之山川、道里與兵馬錢糧：凡有行軍，軍機(jī)處根據(jù)有關(guān)圖書，考查山川險要，道里遠(yuǎn)近，如系邊遠(yuǎn)地區(qū)，圖書中沒有記載的，要考查新舊檔案并加諮訪。應(yīng)用的兵馬、錢糧，則由戶部、兵部、理藩院等衙門取簡明確數(shù)備查。遇有皇帝查訊的問題，即時呈遞。

軍機(jī)處起草的諭旨

內(nèi)部機(jī)構(gòu)

軍機(jī)處內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置未見記載，現(xiàn)存的軍機(jī)處檔案中，可見到它內(nèi)部的分工是按職掌設(shè)

滿屋

漢屋

軍機(jī)處與內(nèi)閣不同，它以行政簡化為宗旨，滿文文書由滿人軍機(jī)章京，漢文由漢人軍機(jī)章京來處理。因此，軍機(jī)處的房屋分為滿屋、漢屋，分別處理日常的實際業(yè)務(wù)。

滿（漢）屋為其內(nèi)部俗稱，其對外行文時稱滿（漢）軍機(jī)處，由滿、漢章京分別任事。其職掌除分辦滿漢文之諭旨和奏折外，滿屋掌在京旗營及各省駐防和西北兩路軍營官員的補(bǔ)放事務(wù)，負(fù)責(zé)內(nèi)蒙古、外蒙古、藩部及喇嘛等朝貢時擬賞單，并掌管軍機(jī)處本身的事務(wù)性工作。

軍機(jī)處機(jī)構(gòu)一覽表

乾隆朝著名軍機(jī)大臣傅恒

軍機(jī)大臣的職掌可綜合為六個方面：負(fù)責(zé)皇帝下達(dá)諭旨的撰擬和參與官員上報之奏報文書的處理；凡國家之施政方略、軍事謀略以及官員的重要陳奏意見，或?qū)賳T的懲處、彈劾事件等等，皇帝批交軍機(jī)大臣議，或會同各有關(guān)衙門議，并著提出處理意見，奏報皇帝裁奪；某些重大案件，皇帝專交軍機(jī)大臣審理定擬，或會同三法司審擬；文武官員上至大學(xué)士、各部尚書，各省總督、巡撫，以至道府、學(xué)政、關(guān)差，以及駐防將軍、都統(tǒng)，駐各邊疆地區(qū)的參贊、領(lǐng)隊、辦事大臣等的補(bǔ)放，均由軍機(jī)大臣開列應(yīng)補(bǔ)人員名單，呈皇帝擇用。遇科考，亦由軍機(jī)大臣開列主考、總裁官名單及考試題目，請皇帝選用。復(fù)試、殿試，軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)核對試卷、檢查筆跡或任閱卷官；軍機(jī)大臣常侍皇帝左右，以備顧問；軍機(jī)大臣可奉皇帝之命，以“欽差”的身分，往各地檢查或處理政務(wù)，稽查各省、各部院之匯奏事件。此外，軍機(jī)大臣還兼任方略館的總裁，內(nèi)書房管理大臣及總理各國事務(wù)衙門大臣。

和珅

在軍機(jī)處寄名之提鎮(zhèn)、道府、州縣，由軍機(jī)大臣開單，更不必論。換言之，即文武大小各官之特旨簡放者，皆由軍機(jī)大臣一手操縱。此外照例由軍機(jī)大臣專任之事有五項：（一）頒賞蒙古王公之事，（二）永遠(yuǎn)加恩之事，（三）新正加恩之事，（四）匯繳各部署年終各省所繳朱批上諭之事，（五）秋審呈進(jìn)黃冊之事。此外由軍機(jī)大臣照例兼任者，則為方略館總裁。間有大獄，亦派軍機(jī)大臣會同刑部審問。軍機(jī)大臣皆隨同前往，故西苑軍機(jī)處值廬在西苑門之北，圓明園、熙和園均有值廬，與隆宗門之值廬，同稱為“軍機(jī)堂”。此外，考試命題，與夫臨時典禮，多由軍機(jī)大臣擬定。

軍機(jī)章京，俗稱“小軍機(jī)”，亦稱“司員”。初期，軍機(jī)章京無一定額數(shù)，由軍機(jī)大臣在內(nèi)閣中書等官中選調(diào)。乾隆時改由內(nèi)閣、六部、理藩院等衙門取用。嘉慶四年（1799年）始，定軍機(jī)章京分滿、漢各兩班，每班八人，共三十二人。各班設(shè)領(lǐng)班、幫領(lǐng)班章京各一員，由軍機(jī)大臣于章京中擇資深望重者任之。其后增設(shè)額外章京一二員，至光緒三十二年（1906年）確定漢軍機(jī)章京額數(shù)為二十人。^[3]

晚清軍機(jī)大臣李鴻章

軍機(jī)章京之職務(wù)，一為議旨呈由軍機(jī)大臣改定；二為每日折奏交內(nèi)閣后，由章京鈔錄折底歸檔，三年繕修一次，保舉最優(yōu)；三為修方略時，兼充纂修。每日輪二人值班，惟領(lǐng)班不值。凡值班資格較深者，稱為“老班公”，其次稱為“小班公”。老班公掌諭折，小班公掌檔案及金鑰，所謂“隨手檔”者，即按日分地分時，摘錄事由，匯記收發(fā)諭折，俾經(jīng)過之事，一目了然。元旦日無事，則書“太平無事”四字於其日之下；有事，則書“太平有象”四字；萬壽日，書“萬壽無疆”四字，亦故事也。此外，軍機(jī)章京例派四人輪值總理各國事務(wù)衙門，因同光時外交關(guān)系重要，軍機(jī)大臣多兼總理大臣，欲使軍機(jī)處與總理衙門發(fā)生連鎖關(guān)系，故不得不以章京承值，每次派大員赴外省查案時，亦有調(diào)章京為隨員者。乾隆時，溫福、傅恒出征大小金川及緬甸，皆曾請派章京隨行。章京出軍機(jī)以后，各省督撫以其熟悉政情，往往延為上賓，如乾隆時史學(xué)家趙翼之入李侍堯幕，即其最著者也。故論軍機(jī)處權(quán)能，章京位分雖低，隱握實權(quán)，勢耀煊赫，僅稍次于軍機(jī)大臣而已。

日常工作

主要特點(diǎn)

軍機(jī)處值房

軍機(jī)大臣既無品級，也無俸祿。軍機(jī)大臣之任命，并無制度上的規(guī)定可供遵循，完全出于皇帝的自由意志。軍機(jī)大臣的職務(wù)也沒有制度上的規(guī)定，一切都是皇帝臨時交辦的，所以軍機(jī)大臣只是承旨辦事而已?！爸还﹤魇隹樧?，而不能稍有贊畫于其間”，這些都說明軍機(jī)處是皇帝中央集權(quán)的最好的工具。

軍機(jī)處的辦事效率很高。根據(jù)內(nèi)閣制度，下屬官員有事題奏，或皇帝頒發(fā)詔旨，都是經(jīng)過層層機(jī)構(gòu)，輾轉(zhuǎn)交送，常常要花費(fèi)很多時間。軍機(jī)處則不然，一切均由大臣和章京通同辦理，皇帝有諭，隨時奉詔承辦，而且必須當(dāng)日事當(dāng)日畢。在通常情況下，軍機(jī)大臣每日早5點(diǎn)左右進(jìn)宮應(yīng)召覲見皇帝，有時一天召見數(shù)次，主要是承受諭旨，然后回堂擬寫。起先由大臣親自主稿，后來才改由章京起草，大臣擬定。經(jīng)皇帝認(rèn)可后，按照諭旨的性質(zhì)分“明發(fā)上諭”和“廷寄上諭”兩種形式向下傳達(dá)。明發(fā)上諭指交內(nèi)閣發(fā)抄，宣示天下。廷寄上諭因奏請而降旨，事屬機(jī)密，由軍機(jī)大臣直接密寄具奏人。廷寄需封入信函，交兵部加封，發(fā)驛馳遞，根據(jù)事情的緩急，或馬上飛遞，即日行300里，或400里，或500里，或600里加急，一律由軍機(jī)章京在封函上注明。封口及年月日處，加蓋“辦理軍機(jī)處”銀印。如遇特別機(jī)密緊要的密諭件，則由軍機(jī)大臣自行繕寫封固，上寫“軍機(jī)大臣密寄”。這一套廷寄制度，減少了很多中間環(huán)節(jié)，大大加快了辦事速度。^[2]

軍機(jī)處在清代初設(shè)階段，由于無保密制度。時有部院官以啟事畫稿為名，偵探消息傳播街市，目為新聞。造成清廷許多軍國要事的嚴(yán)重泄密，其后果是可想而知的。這嚴(yán)酷的教訓(xùn)，使清代軍機(jī)處不得不對保密規(guī)制進(jìn)行強(qiáng)行規(guī)定。據(jù)清吳振棫《養(yǎng)吉齋叢錄》載：軍機(jī)處自清朝嘉慶以后其保密規(guī)制始嚴(yán)，規(guī)定凡軍機(jī)大臣只準(zhǔn)在軍機(jī)處輸諭旨，部院稿案不準(zhǔn)在軍機(jī)處輸，司員不準(zhǔn)至軍機(jī)處啟事，軍機(jī)章京辦事處（章京系專職辦事官員）不許閑人窺視，王以下及文武大臣不準(zhǔn)至軍機(jī)處與軍機(jī)大臣談?wù)?。至于通諭王公大臣之事，在乾清門階下傳述，不許在軍機(jī)處傳述。并命科道官一人輪日至隆宗門內(nèi)糾察。與此同時，軍機(jī)處所收到的各類奏折和皇帝朱批的諭旨，都有一整套嚴(yán)格的保密管理規(guī)定，每日奏折，于寅卯二時發(fā)下，由軍機(jī)章京分送各軍機(jī)大臣互閱。凡皇帝在奏折上批有“另有旨”、“即有旨”的奏折，由軍機(jī)處章京貯于專門的保密奏折，由軍機(jī)處章京貯于專門的保密黃匣中，交軍機(jī)大臣捧入請旨，然后由軍機(jī)大臣根據(jù)皇帝的旨意，命軍機(jī)章京起草諭旨，經(jīng)皇帝石朱筆改定后，交各部院速議速辦。為防止文件在傳遞過程中的失密，由軍機(jī)處將文件密封后交兵部捷報處遞往。

軍機(jī)處檔折件登錄卡片

清軍機(jī)處還實行了嚴(yán)格的歸檔保密規(guī)定，值日章京。凡所奉諭旨，所遞片單，均鈔釘成冊，按日遞添，月一換，謂之“清檔”。凡發(fā)交之折片，由內(nèi)閣等處交還及匯存本處者，每日為一束，每半月為一包。均責(zé)成章京檢覆無訛，按季清檔，月折及各種存貯要件，收入柜中，值日者親手題封，謂之“封柜”。清軍機(jī)處還設(shè)有專門的檔案房，有專職的保密人員管理這些檔案，由此而使軍機(jī)處的保密工作做得非常之好，同時，為后代留下了許多難得的珍貴史料。

歷史地位

軍機(jī)處

軍機(jī)處成立后，議政王大臣會議于乾隆五十六年（1791年）被廢止，內(nèi)閣變成只是辦理例行事務(wù)的機(jī)構(gòu)，一切機(jī)密大政均歸于軍機(jī)處辦理。軍機(jī)處總攬軍、政大權(quán)二端，真正成為執(zhí)政的最高國家機(jī)關(guān)。軍機(jī)大臣無日不被召見，無日不承命辦事，出沒于宮廷之間?；实坌袆铀降牡胤?，軍機(jī)大臣也無不隨從在側(cè)。但軍機(jī)處完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘書處。軍機(jī)處在權(quán)力上是執(zhí)政的最高國家機(jī)關(guān)，而在形式上始終處于臨時機(jī)構(gòu)的地位。

與內(nèi)閣關(guān)系

雍正年間，自軍機(jī)處設(shè)立后，內(nèi)閣地位雖高，但無實權(quán)，軍政大權(quán)均由軍機(jī)處掌握?；实鄣母黜椫匾獧C(jī)密指示，均由軍機(jī)大臣起草發(fā)出，一般性的中樞文件才通過內(nèi)閣頒發(fā)出去。

軍機(jī)處的設(shè)置，取代了議政王參與議政的權(quán)力和內(nèi)閣的“票擬批答”的職權(quán)，建立“廷寄”制度。此后，皇帝通過軍機(jī)處將機(jī)密諭旨直接寄給地方督撫，稱為“廷寄”；各地督撫也將重大問題直送軍機(jī)處轉(zhuǎn)皇帝審批，稱為“奏折”，不再像過去經(jīng)過內(nèi)閣奏報批答，也無需交議政王大臣會議議決。可見，軍機(jī)處的創(chuàng)設(shè)，大大削弱了內(nèi)閣之權(quán)，使之成為一個徒有虛銜，卻不得干預(yù)機(jī)務(wù)的經(jīng)辦例行公事的機(jī)關(guān)。隨著許多機(jī)密大事、軍國要務(wù)都由軍機(jī)處辦理，“內(nèi)閣宰輔，名存而已”。

與明制比較

軍機(jī)處位置

明代的內(nèi)閣大學(xué)士以六部尚書和曾任經(jīng)筵講官的來兼任，他們的地位不算高。但內(nèi)閣還算是國家的正式官署，成員是有品級的國家官員，其任免是有規(guī)章制度的。軍機(jī)處最初在編制上只是一個臨時機(jī)構(gòu)，而非一個正式機(jī)構(gòu)，其成員無品級，組成完全由皇帝任意安排。內(nèi)閣大學(xué)士，還可以勉強(qiáng)稱為國家大臣，而軍機(jī)大臣則只算是皇帝的私人秘書。隨著后來的發(fā)展，成為事實上的正式機(jī)構(gòu)。^[2]

明代還是在制度之下由皇帝來當(dāng)宰相，宰相的職權(quán)由皇帝所兼。只是宰相做錯了，須負(fù)責(zé)?；实圩鲥e了，可以不負(fù)責(zé)。除這一區(qū)別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這一限度。唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。清代行政反而成了私下的秘密，自然比尚有制度可循的內(nèi)閣制又大大進(jìn)了一步。